综上所论，借鉴民田租佃关系的研究成果，判断学田地权是否发生双层分化的标准，除了以佃农可以兑佃学田田面权外，还需以佃农有学田田面权的继承、出卖、典、顶、当、出租等一系列权利和行为作为依归，而非“苏文”所认为的以学田是否加租为判断条件。
二学田地权双层分化的普遍性
用以上标准重新检视“苏文”所举案例、各省政府及国民政府的政令、办法，以及其他史料，可以确认民国时期学田地权的双层分化普遍存在。
“苏文”认为民国时期推行严禁包佃的政策。事实上也是如此。河南省政府明令：“查各县公产学田多为包佃制，迭经明令禁止在案，但各县遵办者固多，而未办者亦复不少，亟应由各主管机关直接招佃耕种，不得再有前项包佃情事。”1932年江苏省政府制定推行《清查学田及整顿学租办法》，其第四条规定：“各县学田应俟清丈峻事及包租期满（指现已包租者而言），即依照地方经费保障办法第三条（丁）项，直接招佃不得再用包租制以杜于中取利。”
1936年江苏省政府又拟定，计划于1937年分批推行的《江苏省政府分批整理本省各县学产公产计划大纲》中规定：“承包人低价承租学产公产高价转租佃户己为二地主，一面剥削业主，一面剥削佃农应分别取缔由佃户直接承种。”在“张文”研究的安徽，1935年安徽省政府颁发《安徽省取销学产永佃权暨二重地主实施办法》后又略加修改为《安徽省整理学产实施办法》。其中第二条规定：“本省省县学产承佃人，已取得永佃权而其所佃之田地转佃自为二重地主或欠缴租金达二年以上者，应一律取消公告，发还所缴纳押板金，其所欠租金应在押板金内照数扣除。”
“苏文”据此认为学田佃农没有学田的田面权。但河南、江苏、安徽3省政府屡屡颁布禁止包佃的政策正说明包佃并没有被禁止。江苏两次颁布办法，等于间接再次承认江苏省学田包佃制的盛行，转佃自为“二地主”的现象极为普遍，承包人获得了公认的田面权。安徽省出台办法的原名称《取销学产永佃权暨二重地主》及具体内容“转佃自为二重地主”已经清楚显示，安徽学田永佃权及以永佃为基础产生的公认的田面权的普遍存在，由此衍生的“二地主”已严重影响到地方政府的收入。这也恰恰说明“张文”的论断是正确的。为保障该办法的顺利实施，安徽省规定“如有反抗把持者，准用三省剿匪区内法令严重处办”，政府必须动用武力才能追缴欠租和保证撤佃。江苏省亦规定了相似措施。这说明学田撤佃极为困难。
因此，在河南、安徽、江苏3省，学田地权普遍发生了双层分化，且以公认的田面权为条件形成的包佃，严重影响了地方政府的税收与教育经费。否则，各地方政府不会一再出台办法力图对这种复杂的地权关系加以清理。
在中央层面，国民政府也意识到学田地权双层分化对国家税收会造成严重损失。行政院在审定《安徽省整理学产实施办法》时就指出：“本案与各省整理学产，颇有关系，拟请提会通过并送请中央政治会议备案后，令行各省市政府参酌办理。”1937年国民政府又颁布《各省县市清理教育款产办法》，其第四条（丁）项规定：“旧有田产税项向由私人低价承包于中取利者，其田产应撤回另行直接招佃，税款应撤销承包，另定征收方法，尽力剔除中饱。”学田地权的双层分化导致包佃制的盛行，学田所有权被佃户侵蚀，公认的田面权的普遍存在，给学田的名义所有者各级地方政府及国民政府都造成了财政收入的巨大损失。另一方面，从案例以及当时的农村调查看，各省学田地权的双层分化也是极为普遍的。在无锡，“公有机关之田地，如学田义田，大多采取包租制，恒有催租员承包征收，再转租于佃农，收取额外之润”。在江苏学田的重要来源——沙田，包佃制也极为盛行。查原文，佃农范继成、范锄牳所佃寿宁县儒学学田，自乾隆五十三年（1788）发执凭开始耕种，在咸丰四年（1854）因被水灾毁坏，被其先人重新修复耕种。至民国二十一年（1932）被寿宁县政府转给叶明圭承耕。长达143年的佃耕，实为永佃。而且因佃农修复土地有功，该县儒学加以奖励准其继续佃耕。长时期的永佃加以修复耕地，侵蚀了学田的田面权，佃农自认为拥有部分田面权，理应由其继续租佃耕种，因此发生纠纷。此案例正说明，范继成、范锄牳认为拥有相对的田面权即学田的部分所有权，寿宁县政府不能擅自转佃于他人，显示福建存在着学田地权的双层分化。
在河南的洛阳、陕州，“转租业主，即一面向其他业主租田，一面以其田转租或分租于他人，此种多系承租寺院学校之土地，如都市之二重房东相似”；在山东、河北两省，“包商承领学田后，即转租于小包商，由小包商再分租种于零星花户，如以县府为房东，则包商为二房东，小包商为三房东，甚至有四房东五房东的”；在山东历城，学田“以名义言之，虽为政府所有，而人民种者，确视若私产，以其佃种已久，相传有年，且每年只交钱粮，无佃租性质，故迭相承继，传至后代”。包租的普遍化，不仅限于转佃自为二地主，还出现了三地主、四地主、五地主，层层转租，层层盘剥。学田的包佃，佃农对学田产权的继承都说明了学田公认田面权的存在。
在浙江，“包租制仅限于学田、祭田、堂田、寺田等公共租田”；在湖北武昌，一部分学田“虽由该会收租（公款公产委员会——笔者注），而实际该田产权已落入他人之手者”；在湖南，“尚有包租制，普通行于学田、祭田、寺田等公有田租”；在四川，“昔日防区时代，不合法理之永佃转佃及重押段租等情成为普遍现象”；在成都，“各县公学产租佃，往往租佃关系在百十年以前（形同永佃），佃户传授数代，自然有分割情形，久之此分佃至不可稽考”；在广西，“转租在各县的官产、学产、或离开的大地主上，便常常可以见到”；在广东，“沙区的公田和私田，多用包佃制出租，富商、巨绅包佃”，转租于“分耕仔”，其再转租于佃农“大佃仔”，有时甚至还有二重“分耕仔”，情形与山东、河北极相似。吴文晖指出“包佃制度，几乎各处都有，各地名称不一”。江西的“二佃东”“田贩子”，山东的“包租人”“二层地主”“土地商”，山西的“大佃”，河南的“租头”，江苏的“探田人”“大包”“小卖头”，西康、贵州土司制度下的“头人”都是“二地主”、包商的别称。包佃、学田产权被佃农侵蚀世代继承，学田的公认的田面权在这几省也是普遍存在的。
因此，为了扩充财源、增加收入，同时也为了稳定教育经费，国民政府及各地方政府必须对此种状况采取措施以求彻底消除。
三学田地权的复杂结构难以清理
针对以公认的田面权为基础而形成的包佃制。战前苏、皖两省的政策就是将公认的田面权取消，用行政权力迫使相对的田面权向后退，使其恢复到永佃的状态。在安徽，因转佃为“二地主”而“取消永佃权之土地，应依新制实施勘丈，按照市租实亩公开招标以最高投标额为承租人，标额相同者，除原佃人时原佃人有优先承佃权外，以抽签定之。永佃权人如确系自耕并不欠租者，仍准继续租地耕种，但须依前项之规定，分别实地勘丈并重定租额其不愿续租者听之”，并且需要重新订立佃约标明田亩四至，数量，租佃年限，需要佃户缴纳保证金（即押租）和保证人担保。
然而采取投标竞佃的效果却并不理想，“就是投标另租，以恶势力关系，新租户必不敢结仇结怨强来种也”。包商在“河北、山东各县已认为一种甚肥的‘祖业’，外人轻易不能插足，且偶有与省府人物有裙带关系的”。成都学田包商，“尤甚者，一县中有力份子借此自己地位，包佃一批田地以从中渔利，如新津财委会学田中竟有转佃两三层者”。可见包商在地方已然形成一个特殊的利益集团，且与地方相关人员有密切关联。
对于如何处理永佃权，使其符合国家现行法令，变为合法的永佃以求彻底根除这一相对的田面权和公认的田面权产生的必要条件，国民政府做了一个严格的界定。
1941年，四川省在执行废止永佃转佃施行投标竞佃规定时，虽然在永佃及大押典当年限，依照《公有土地处理规则》第五条将租佃期予以缩短。但反抗者认为“民法债权编第449条规定，租赁期间可达二十年，民法典权第912条规定，典期可达三十年，民法与公有土地处理规则，虽有普通法与特别法之分，但普通法公布施行在前，特别法公布施行在后，法律不溯既往”。国家现行法律与政策之间出现了矛盾，永佃时间的长短就不准确了。因为按照《公有土地处理规则》第五条的规定“凡属公有土地非经行政院核准管有机关不得放领标卖设定负担或超过十年期间之租赁”。学田租赁时间最长十年，必然与“租赁期间可达二十年，典期可达三十年”相矛盾。
对此国民政府财政部与教育部首先明确，永佃权是私权，“以前地方政府设定之永佃权，如与当时之法令不相抵触，现在自不能以行政权力片面宣告废止。至大押佃或租赁之期限未满者，亦未便不受契约之拘束”。但又给永佃权加以时间限制，以《公有土地处理规则》公布日期为界，之前的“所有一切处理，应查明原处理机关是否依法得有处理之权，所定契约曾否呈报主管机关核准，再分别办理”。其后必须按照规则第五条办理，否则即是违法，必须废止或变更契约。而且取得永佃权后禁止转佃或者欠租，一经发现给予取消。这样，就给了永佃权以明确的定义和时间限定，考虑到民间租佃契约多以口头或书面签订且很难保证符合《公有土地处理规则》公布之前的相关规定和办法，其政策实质就是废除公认的田面权、相对的田面权，将永佃制的时间限定在十年以内，进一步将永佃推回到一般的租佃，简化了地权结构和土地所有权关系。
四川省的执行情况还有待进一步研究。但在1943年，国民政府对学田制度进行改革。教育部奉蒋介石命令，拟定并颁行了《各省市县学田拨充学校校产实施办法》，其第七条规定：“分配为校产之学田，由各校师生自行耕种，惟遇学生体力及技术上不能操作之工作得临时雇工助作，并得佃租人民耕种，山地并应积极造林。”该办法相比于1941年国民政府对永佃的界定更为激进。事实上等同于废除了与佃农的租佃契约，直接将学田所有权与使用权合一，连一般的租佃关系也取消了。虽然也规定了“并得佃租人民耕种”，但明显的是自耕在前为主，佃租在后为辅，更强调学生自耕。
因此，国统区各地方政府在执行过程中遇到了巨大的阻力。在浙江江山，“本县学田佃农均有永佃权，且佃农家境大都贫苦，一旦撤去其永佃权，转移与学校自行耕种，不特将滋纠纷，佃农生计亦恐发生问题”；在广西中渡，“学田其来历究竟如何，早已无从查考，故学田名义强属县有财产，而实际则已属私人营业，万一拨充校产……必引起极大纠纷”。结果，“实行自耕的田地仅923037市亩，约占国统区学田总量的0.22%”。
结语
综上所述，学田地权难以清理的原因在于，第一，学田租佃关系年代久远，民间习惯使然。一些学田为各界捐赠的贫瘠土地，为鼓励佃农投入时间、劳力和肥料以提高地力，获取更稳定的收成，多采取永佃制度。在此制下学田地权难免被佃农侵蚀。一旦强行撤佃，就会引起佃农的强烈反抗，导致地方社会秩序不稳。地方政府自然多一事不如少一事，不愿整理。
第二，包商的特殊性。包佃学田者非地方上富商、巨绅，或是与地方政府、相关组织有密切关系者不能为也。如前文所举成都例子，包商实为组织中的一员，监守自盗，或是如山东、河北情形，形成利益集团垄断学田包佃权，且又与政府人员关系密切。这样有背景、势力的包商，地方政府自是无力清除的.第三，国民政府对地方基层的权利渗透不够，此点已为现在学界所公认。各省及国民政府都认识到学田包佃、“一田二主”是对地方财政收入的严重损害，亦制定了相关政策力图加以纠正。但因地方政府行政权力不够，难以动用国家暴力机关采取强硬措施，实现其目标。又加之，地方官吏时常更易，五日京兆，地方政府的统治就更难以稳定。政策、办法屡屡制定，而问题却每每得不到解决。
所以，民国时期的学田接续了清代的复杂地权结构，公认的田面权的普遍化导致包佃的盛行，“二地主”众多。虽然，国民政府及各地方政府屡屡出台相关政策，力图废除“二地主”和学田的永佃，简化地权结构和学田所有权关系。但由于国民政府对地方基层权利渗透不足，无法依靠行政力量强制执行上述政策。因此，民国时期的学田地权并非如“苏文”所论“所谓双层分化说并非常态”。而是学田地权双层分化实为常态，亦非“张文”所论的仅限于皖南，而是在各省普遍存在。返回搜狐，查看更多